Storia del debito pubblico in Italia. Dall’Unità a oggi

Allora, Leonida Tedoldi e Alessandro Volpi hanno pubblicato un saggio prezioso. Il titolo è: Storia del debito pubblico in Italia. Dall’Unità a oggi. (Laterza, 2021).

Il testo che vi allego qui sotto è una sintesi (arbitraria, cioè fatta da me con estratti letterari loro) della introduzione al libro, e spero aiuti a capire non solo l’importanza del tema, ma anche il motivo per cui è sacrosanto che da sinistra (e non ditemi che non siamo di sinistra…) il Pd incalzi il governo su una seria riforma fiscale (compresa la proposta di rivedere la tassa di successione, anche se non solo quello).

Buona lettura e buona serata

“La pandemia ha cambiato quantità e qualità del debito pubblico del mondo.

A fine 2020 il debito pubblico globale ha superato il prodotto interno lordo più di quanto non fosse avvenuto alla fine della seconda guerra mondiale.

Nel caso nostro il debito pubblico è da almeno quarant’anni uno dei principali problemi dello Stato; il nostro livello è ancora tra i più alti al mondo, siamo l’unico paese ad essere rimasto sopra il 60% del rapporto tra debito e Pil in più di 110 anni; insieme a Giappone, Grecia e Stati Uniti siamo tra i pochi ad avere un livello del debito più elevato della nostra economia.

Il debito pubblico è strettamente legato al potere politico cioè è molto difficile immaginare un’idea di Stato senza una politica del debito pubblico.

Già nello Statuto Albertino solo quattro “beni“ erano inviolabili: la persona del re, il domicilio, la proprietà e il debito dello Stato (Sabino Cassese).

Per tutto il XIX secolo la sorte del nostro debito (dopo l’avvenuta unificazione) era vincolata alla grande finanza europea: lo Stato italiano di fatto ha dovuto riconoscere i debiti degli Stati preunitari perché erano stati contratti con le principali banche del continente, in particolare quelle vicine agli unici due paesi disposti a sostenere il debole Regno d’Italia: la Francia di Napoleone III e l’Inghilterra liberale.

Per limitare questi vincoli dal 1866 il Regno d’Italia comincio a fare ricorso prima alle banche di emissione e poi alla Banca d’Italia che utilizzavano le loro prerogative di creare carta moneta per finanziare il debito crescente.

Finanza internazionale e banche di emissione furono così i primi due strumenti di collocamento del debito in un paese che non sapeva, e in parte non poteva, trovare un equilibrio fiscale e contenere la spesa pubblica necessaria a “fare gli italiani”.

Durante l’età giolittiana di inizio Novecento a questi due elementi si aggiunse il risparmio nazionale, quello raccolto dalle casse di risparmio e dalle casse di risparmio postali, insieme al contributo delle rimesse degli emigrati che consentirono le prime operazioni di conversione a tassi meno onerosi per lo Stato così da rendere il debito finalmente meno dipendente dall’estero.

L’arrivo della guerra, la prima guerra mondiale, determinò una forte alterazione dei conti italiani con la comparsa di grandi disavanzi e con una nuova dipendenza dai prestiti esteri, questa volta sotto forma di debiti di guerra che portarono il rapporto tra debito e Pil al livello record del 160% nel 1920.

Il rientro alla “normalità“, sempre relativa per un paese che tendeva a un debito attorno all’80-90% del Pil, avvenne durante il fascismo per la “benevolenza“ degli alleati, disposti a cancellare in buona misura i loro crediti oltre che per una straordinaria inflazione che gonfiò il Pil nominale.

In sintesi, l’indebitamento continuava a essere il punto di equilibrio della finanza pubblica, ma le sue criticità venivano nascoste dalla debolezza monetaria, secondo uno schema che era già stato ricorrente e che sarebbe diventato, in seguito, determinante.

A partire dagli anni Trenta il collocamento del debito divenne un problema molto serio per il regime.

Non c’erano più interlocutori internazionali pronti a credere nell’Italia dopo l’inutile e costoso braccio di ferro di Quota Novanta, l’irrealistica parità di cambio imposta unilateralmente dal governo Mussolini per cui bastavano 90 lire per una sterlina: questo significava contare solo sul mercato interno che però era stato in gran parte desertificato dalla paura dei risparmiatori, decisi a restare molto “liquidi“, e dall’impoverimento in corso, conseguente al forte raffreddamento del Pil.

La Banca d’Italia è diventata un finanziatore pubblico a ciclo continuo con inevitabili e pesanti conseguenze: proprio la drammatica svalutazione della lira e un’inflazione devastante, in gran parte dovuti al debito, furono la più chiara eredità del regime fascista all’Italia repubblicana.

La Repubblica italiana nacque con un debito molto basso, il più basso dall’unificazione.

Negli anni della ricostruzione le manovre di rientro dall’inflazione operate dalla Banca d’Italia, sotto la guida di Luigi Einaudi, contennero il debito e stabilizzarono nello stesso tempo prezzi e tassi di cambio con l’estero.

Anche per questi motivi i governi democristiani attuarono delle politiche fiscali nel rispetto del pareggio di bilancio in cui misero in campo una politica di finanza pubblica molto cauta, centrata su un aumento graduale della spesa corrente, senza rinunciare all’introduzione di stimoli alla crescita.

Sono gli anni che gli storici definiscono dei bilanci “neutrali“, in quanto pensati esclusivamente come strumenti di controllo della spesa pubblica.

In seguito, gli anni Sessanta segnarono il passaggio da una politica fiscale “neutrale“ dal punto di vista della redistribuzione intergenerazionale e conseguente estensione delle spese sociali, all’irrobustimento dell’autodisciplina fiscale dei governi di centro-sinistra insieme al buon rapporto tra il governo della Banca d’Italia e l’andamento favorevole delle principali variabili economiche.

Tale situazione consentì una politica di bilancio a basso rischio di indebitamento, nonostante i numerosi problemi di sviluppo dello Stato in termini di apparati.

Quindi fino a questo momento la politica monetaria era stata in grado di perseguire una pluralità di obiettivi: la stabilità della moneta, l’equilibrio dei conti con l’estero, la crescita economica e il contenimento del debito pubblico.

Le richieste di una estensione del welfare alla fine degli anni Sessanta, e quindi l’espansione della spesa sociale, si scontrò con quella politica di stabilizzazione adottata dai governi: tale conflitto fu reso più complesso dalla presenza di un sistema elettorale proporzionale puro.

Infatti la formazione di governi di coalizione, deboli di fronte a un Parlamento forte, li spinse al perseguimento di una politica fiscale consociativa caratterizzata dall’accoglimento della richiesta dell’aumento delle spese sociali, da una lieve crescita delle entrate e quindi dall’abbandono definitivo del pareggio di bilancio.

Inizia così la stagione dei disavanzi strutturali e soprattutto degli squilibri della finanza pubblica.

Si avviarono il restringimento delle politiche di stabilizzazione e lo sviluppo di una politica di bilancio caratterizzata da una redistribuzione intergenerazionale a favore delle generazioni presenti che determinò una graduale crescita del debito.

Le forze politiche, soprattutto di centro, nel tentativo di neutralizzare gli effetti della protesta politica radicale persero il reale controllo della politica fiscale, e quindi l’aumento adeguato delle entrate, a favore invece di una continua caccia al consenso.

L’estensione del welfare si irrobustì attraverso il finanziamento con titoli pubblici (quindi debito) anziché con il reperimento di entrate aggiuntive, e questo con il sostegno anche dell’opposizione.

Questa situazione incise sul rapporto tra la Banca centrale il governo, la perdita di autonomia della Banca d’Italia garantì, insieme all’inflazione, un aumento della spesa per interessi inferiori, tanto che il costo medio di finanziamento del debito rimase negativo.

E così, la combinazione del costo reale del debito negativo e la crescita positiva di questi anni rese stabile il rapporto tra il debito il Pil.

Nonostante le turbolenze sociali e un certo rallentamento dell’economia la finanza pubblica rimase relativamente equilibrata e l’indebitamento fu di fatto pari alle spese in conto capitale.

Anche per il perseguimento di altre politiche volte all’assorbimento da parte dello Stato dell’indebitamento degli enti locali, le politiche del debito divennero sempre più una strategia di crescita che fu amplificata negli anni Ottanta.

Tale azione del governo, che si intrecciò con esigenze di puro consenso del sistema di partiti, favorirono però la regressione di quei meccanismi che avevano contribuito a mitigare la crescita del debito e trasformato le politiche dell’indebitamento in necessaria “modalità di governo“.

Tutto questo anche per una miopia politica di una classe dirigente di governo che predilesse sempre le regioni del consenso alla politica della stabilizzazione del debito e incapace di disattivare il suo principale meccanismo di crescita costituito dal forte incremento della spesa per interessi (anche in presenza di un calo notevole del tasso di inflazione), rispetto al tasso di crescita dell’economia, determinato dalla concorrenza sui mercati di titoli.

Poi, certamente, l’aumento dei tassi di interesse internazionale, soprattutto in conseguenza del cambio di politica monetaria degli Stati Uniti che si trasferì nel mercato finanziario italiano, favorì la crescita dell’indebitamento.

La situazione iniziò a raffreddarsi negli anni successivi caratterizzati da un incremento del tasso di crescita del Pil associato a una riduzione dei tassi di interesse, soprattutto per effetto dell’adesione dell’Italia al trattato di Maastricht.

Per tali motivi fu raggiunta dei governi di centrosinistra una blanda stabilizzazione del debito pubblico ottenuto anche attraverso una serie politica delle privatizzazioni che condusse al conseguimento di una serie di avanzi primari che vennero però dilapidati rapidamente nel primo decennio del nuovo secolo.

La crisi economica del 2007 2008 ha intaccato la fiducia nei debiti sovrani dei paesi periferici della zona euro, però non ha impattato tanto lo Stato italiano, cioè non ha alterato i tratti di questo sistema, ma deteriorato ulteriormente la qualità della spesa pubblica con tagli lineari a causa della scarsa reattività dell’Esecutivo in termini di interventi fiscali espansivi e anche dell’incapacità di cogliere l’opportunità dei bassi tassi di interesse garantita dall’euro, che avrebbe ridotto il costo del debito.

In sostanza la crisi non è stata sfruttata come una opportunità per farne la risultante di un processo di riordino strutturale, imbrigliando la crescita della spesa pubblica mediante interventi spesso non sistemici.

I governi di centrosinistra della seconda decade del secolo hanno cercato di ricostruire il rapporto con l’Unione Europea tentando di coniugare una politica fiscale moderatamente espansiva con riforme strutturali, ottenendo margini di flessibilità fiscale dopo un difficile negoziato con le istituzioni di Bruxelles.

Il processo di fuoriuscita della crisi è stato sostenuto non solo dalla politica monetaria espansiva della BCE attraverso l’utilizzo del programma di Quantitative easing voluto del presidente Draghi ma anche del varo di un piano di utilizzo dei fondi strutturali europei.

Riassumendo: tra la fine degli anni Settanta e il decennio successivo si assiste a un reale cambiamento nelle politiche del debito: esso è prevalentemente culturale e spinto dal rafforzamento graduale del ruolo del governo nella formazione del budget pubblico e anche dall’autonomia della Banca centrale dopo il “divorzio” dal Tesoro, così come dalle difficoltà del sistema politico italiano di rispondere in modo innovativo agli indirizzi dei vincoli esterni delle istituzioni europee.

Senza la disciplina europea, il debito non sarebbe stato governabile da più punti di vista, ma neppure quella disciplina ha permesso di avviare un vero percorso di rientro dal debito stesso.

Troppo spesso l’aumento del debito è dipeso dal suo uso politico cioè della decisione di non pesare, per ragioni di consenso, sull’imposizione fiscale: del resto in Italia sono state emanate poche riforme fiscali di struttura.

Inoltre l’utilizzo della spesa a scopo di creazione del consenso elettorale, quale tratto centrale delle politiche economiche dei governi italiani, non solo ha reso lo Stato uno dei più grandi imprenditori europei e, nello stesso tempo, per lo stesso motivo il più diseguale in Occidente, ma ha favorito un costante uso politico del debito che lo ha portato a essere il più alto del continente europeo, negli ultimi tempi secondo solo a quello dello Stato greco.

Ha ragione chi sostiene che l’operazione di salvataggio e di emergenza dopo la pandemia ha dimostrato l’immenso potere fiscale dello Stato nazionale (e debitore) di provvedere dignitosamente al popolo per diversi mesi con gran parte dell’impresa privata in ristagno.

In conclusione stanno venendo meno non solo quarant’anni di teorie neoliberiste sulla limitazione dello Stato (la privatizzazione dell’attività pubblica e la liberalizzazione dei mercati), ma anche la riottosità in sede europea al confronto sull’uso di politiche di intervento, come appunto quello del debito, che possono superare la fase dell’austerità del secondo decennio del secolo e scongiurare un possibile nuovo tracollo economico.”