La riduzione del numero dei parlamentari (parte prima) – Le modificazioni costituzionali

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Autore originale del testo: Livio Ghersi

di Livio Ghersi

Le altri parti del saggio sono pubblicate su Nuovatlantide:

La riduzione del numero dei parlamentari (parte seconda) – Conservatori e innovatori 

La riduzione del numero dei parlamentari (parte terza) – Risparmiare sui costi della politica

La riduzione del numero dei parlamentari (parte quarta ed ultima) – Una legge elettorale conseguente

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La riduzione del numero dei parlamentari (parte prima)

1. I contenuti della riforma degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione.

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 12 ottobre 2019, n. 240, è stato pubblicato il testo della legge costituzionale che modifica gli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione, riducendo il numero dei parlamentari. Pubblicazione ai soli fini conoscitivi, perché l’iter che precede l’entrata in vigore non si è ancora concluso.

Le modifiche costituzionali hanno un contenuto chiaro, semplice da descriversi. Quanto all’articolo 56 della Costituzione: il numero dei deputati, attualmente quantificato in 630, è ridotto a 400. Di questi, il numero dei deputati eletti nella circoscrizione Estero, attualmente quantificato in 12, è ridotto ad 8. Un’ulteriore modifica riguarda il quarto comma dell’articolo 56: per la ripartizione dei seggi fra le circoscrizioni, occorre dividere il numero degli abitanti della Repubblica, risultante dall’ultimo censimento generale della popolazione, per il nuovo divisore 392 (dato dal numero 400 meno gli 8 deputati eletti nella circoscrizione Estero). Poi i seggi sono distribuiti in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

Quanto all’articolo 57 della Costituzione: il numero dei senatori elettivi, attualmente quantificato in 315, è ridotto a 200. Di questi, il numero dei senatori eletti nella circoscrizione estero, attualmente quantificato in 6, è ridotto a 4. Al terzo comma si stabilisce che nessuna Regione, o Provincia autonoma (le Province autonome sono soltanto due: Trento e Bolzano), possa avere un numero di senatori inferiore a tre. Il testo vigente riguardava esclusivamente le Regioni e stabiliva, invece, un numero minimo di sette. Restano invariate le specifiche previsioni per il Molise (due senatori) e per la Valle d’Aosta (uno). La modifica relativa al quarto comma dell’articolo 57 della Costituzione riguarda la ripartizione dei seggi del Senato fra le Regioni e le Province autonome, in proporzione alla loro popolazione. Anche in questo caso la novità sta nell’aver attribuito rilevanza alla dimensione della “Provincia autonoma”; tutto ciò ha pratiche conseguenze soltanto nel caso della Regione Trentino-Alto Adige.

Quanto all’articolo 59 della Costituzione: si fissa un limite più chiaro al potere del Presidente della Repubblica di nominare senatori a vita, fra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il numero complessivo dei senatori a vita nominati dal Presidente non può in alcun caso essere superiore a cinque.

Il testo della novella costituzionale finisce qui, ma occorre considerare attentamente pure quanto stabilito riguardo alla “Decorrenza delle disposizioni”. Si prevede che le disposizioni degli articoli 56 e 57 della Costituzione, che, come si è visto, riguardano, rispettivamente, la composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, si applichino a decorrere: a) dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successiva all’entrata in vigore della presente legge costituzionale; b) in ogni caso, non prima che siano decorsi sessanta giorni dal momento in cui la predetta legge costituzionale entra formalmente in vigore. Le due parole “scioglimento” e “cessazione” che si leggono sub a) si riferiscono, rispettivamente, all’ipotesi della conclusione anticipata della Legislatura ed all’ipotesi della conclusione naturale alla scadenza del quinquennio (articolo 60, primo comma, della Costituzione).

Com’è noto, ai sensi dell’articolo 138, secondo comma, della Costituzione, una riforma costituzionale che non sia stata approvata con una maggioranza di due terzi, in seconda deliberazione, tanto dal Senato quanto dalla Camera, può essere sottoposta a Referendum confermativo, quando lo richiedano: a) un quinto dei membri di una delle due Camere; b) cinquecentomila elettori; c) cinque Consigli regionali. Nel nostro caso, la maggioranza di due terzi si è raggiunta alla Camera, ma non nella, precedente, seconda deliberazione al Senato.

I fatidici tre mesi dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale scadranno nel mese di gennaio del 2020; solo allora si saprà se sarà in campo una richiesta di Referendum popolare confermativo, validamente formulata. Qualora si effettui il Referendum, la legge costituzionale sarà promulgata soltanto se approvata dalla maggioranza dei voti validi. Com’è noto, nel Referendum costituzionale confermativo non c’è quorum di validità; prevale, dunque, la maggioranza relativa dei votanti.

Per riassumere: la legge costituzionale entrerà in vigore se, dopo tre mesi dalla pubblicazione, non sarà stato chiesto il Referendum nelle forme e modalità prescritte; oppure se, dopo lo svolgimento del Referendum, risulterà approvata dalla maggioranza dei voti validi.

L’ultimo passaggio parlamentare, quello dell’8 ottobre 2019 alla Camera dei deputati, indurrebbe a pensare che la novella costituzionale incontri un consenso vastissimo fra le forze politiche, sia da parte dei Gruppi parlamentari che sostengono il Governo, sia da parte dei Gruppi parlamentari di opposizione. La riforma, infatti, ha ottenuto 553 voti favorevoli, mentre i “No” sono stati soltanto 14 e gli astenuti 2.

Tra i Gruppi attualmente all’opposizione, la Lega e Fratelli d’Italia hanno convintamente sostenuto la riforma costituzionale in tutte le fasi dell’iter parlamentare; anche il Gruppo di Forza Italia si è sempre dichiarato a favore, in questo caso però con qualche distinzione individuale.

A ben vedere, in questa seconda deliberazione della Camera, le considerazioni di ordine strettamente politico hanno sicuramente inciso sul voto dei deputati: ad esempio, il Gruppo del Partito Democratico che, in precedenza, si era sempre opposto alla riforma, ha votato a favore per non contraddire, sul nascere, la nuova alleanza di governo con il Movimento Cinque Stelle.

Si assiste così al curioso fenomeno di deputati i quali, dopo aver votato “Si” nell’ultimo voto per la riforma, hanno, pochi giorni dopo, sottoscritto la richiesta di Referendum.

 

2Le precedenti proposte di riduzione del numero dei parlamentari.

L’opposizione più vivace ai contenuti della riforma costituzionale si è manifestata finora nella società civile ed è stata alimentata da forze politiche di minoranza, come ad esempio il Partito Radicale transnazionale, non rappresentate in Parlamento. Le critiche possono essere ricondotte fondamentalmente a tre argomenti. Il primo è la difesa di principio della democrazia rappresentativa, o democrazia parlamentare, anche definita “democrazia liberale” tout court. Il secondo argomento è la protesta contro la asserita compressione della rappresentanza. L’ultimo argomento è la protesta contro chi vorrebbe realizzare qualche modesto risparmio di spesa pubblica, tagliando i “costi della democrazia”.

I sostenitori della democrazia rappresentativa, o parlamentare, o liberale, che dir si voglia, muovono da un classico sillogismo. Premessa maggiore: la riforma costituzionale è stata concepita e voluta dal Movimento Cinque Stelle, il quale ne ha fatto un proprio cavallo di battaglia. Premessa minore: il Movimento Cinque Stelle avversa la democrazia parlamentare ed è fautore della democrazia diretta. Conclusione: la riforma costituzionale contraddice la democrazia parlamentare e tende a ridimensionarla o, addirittura, a sovvertirla.

Poiché anche noi, nella nostra modestia, abbiamo qualche rudimento di logica, diciamo subito che il predetto modo di argomentare costituisce un’evidente forzatura. É discutibile che tutti i deputati e tutti i senatori del Movimento Cinque Stelle siano degli avversari dichiarati della democrazia rappresentativa; non foss’altro perché siedono in Parlamento e svolgono, si presume con consapevolezza, un ruolo rappresentativo. Anche ammesso e non concesso che coltivino, segretamente, disegni di sovversione del sistema rappresentativo, c’è una considerazione insuperabile: considerati i rapporti di forza nell’attuale diciottesima Legislatura del Parlamento, il Movimento Cinque Stelle non ha i numeri per imporre una revisione della Costituzione perfettamente conforme ai valori di riferimento del Movimento medesimo, qualunque sia l’interpretazione che si dà di questi valori.

Si è visto quanto sia complicato e difficile modificare le disposizioni della Costituzione; perché i Padri Costituenti che la scrissero introdussero, giustamente, delle procedure che forniscono a tutti il massimo di garanzie, inclusa la possibilità di rimettere l’ultima decisione al Corpo elettorale, attraverso il ricorso al Referendum popolare confermativo. Basta leggere quanto scritto nell’articolo 138 della Costituzione.

Qualora il Movimento Cinque Stelle, ad esempio, avesse voluto modificare l’articolo 67 della Costituzione, secondo cui «Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato», avrebbe avuto grandi difficoltà a raccogliere, intorno a questa proposta, il consenso della maggioranza assoluta dei deputati e dei senatori. In ogni caso, noi avremmo avversato tale proposta.

La verità è che la riforma costituzionale di cui ci stiamo occupando ha un contenuto esattamente circoscritto; è una riforma “minimale”, in tutti i sensi. Si può condividerla, o si può criticarla; ma bisogna restare nel merito. Non c’entra alcunché la democrazia diretta, così come niente c’entra la proposta di introdurre il mandato imperativo per i parlamentari.

L’argomento della asserita compressione della rappresentanza si scontra contro un fatto incontestabile: a partire dalla Relazione della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali, presieduta dal deputato liberale Aldo Bozzi, relazione presentata alle Camere il 29 gennaio 1985, il tema della riduzione del numero complessivo dei parlamentari è sempre stato presente nei progetti di riforma.

Nella citata Relazione della Commissione Bozzi si legge: «Per quanto riguarda la composizione, la Commissione auspica una riduzione del numero complessivo dei parlamentari, consigliata anche dal minor carico di lavoro che dovrebbe gravare sulle Camere a seguito delle riforme proposte, e in particolare a seguito della differenziazione delle funzioni e della delegificazione» (1). Tra le soluzioni allora vagliate dalla Commissione: «quella di ancorare la composizione della Camera e della parte elettiva del Senato ad un numero fisso, ma più ridotto dell’attuale: le proposte presentate in Commissione in questo senso prospettano una Camera di 480-500 deputati, e un Senato comprendente 240-250 senatori elettivi» (2).

Vediamo di render conto, sinteticamente, di quanto accaduto nei 34 anni trascorsi dal tempo della Commissione Bozzi, con specifico riferimento alle proposte di nuova definizione della composizione del Parlamento.

I] Testi elaborati dalla Commissione bicamerale presieduta da Massimo D’Alema nella XIII Legislatura. Previsione: il numero dei deputati non può essere inferiore a 400 e superiore a 500 ed è determinato dalla legge. Il numero dei senatori elettivi è di 200.

II] Progetto di legge costituzionale approvato da una maggioranza parlamentare di centrodestra e sottoposto a Referendum popolare, con esito negativo, il 25-26 giugno 2006, nella XIV Legislatura. Previsione: la Camera dei deputati è composta da 518 deputati elettivi, diciotto dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Il Senato federale è composto da 252 senatori eletti in ciascuna Regione contestualmente all’elezione del rispettivo Consiglio regionale o Assemblea regionale e, per la Regione Trentino-Alto Adige / Südtirol, dei Consigli delle Province autonome. Partecipano all’attività del Senato federale, senza diritto di voto, rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali.

III] Cosiddetta “bozza Violante”, ossia il testo approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati il 17 ottobre 2007, nella XV Legislatura. Previsione: il numero dei deputati è di 500, oltre a 12 eletti nella circoscrizione Estero. Il Senato federale è eletto su base regionale, salvi sei seggi assegnati alla circoscrizione Estero. In ciascuna Regione i senatori sono eletti dal Consiglio regionale al proprio interno, e dal Consiglio delle autonomie locali tra i componenti dei consigli dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane. Il numero dei senatori eletti dai Consigli regionali va da un minimo di cinque, nelle Regioni con popolazione sino a un milione di abitanti, ad un massimo di dodici nelle Regioni con più di sette milioni di abitanti. L’elezione avviene con voto limitato, affinché possano essere rappresentati sia l’indirizzo politico maggioritario, sia le più consistenti minoranze consiliari. Le Regioni Valle d’Aosta e Molise eleggono, ciascuna, un senatore; le Province autonome di Trento e Bolzano eleggono due senatori per ciascuna. In ogni Regione, il Consiglio delle autonomie locali elegge un senatore nelle Regioni sino ad un milione di abitanti e due senatori nelle Regioni con popolazione superiore ad un milione di abitanti.

IV] Disegno di legge costituzionale, elaborato quando era in carica il governo presieduto da Mario Monti, approvato in prima lettura dall’Assemblea del Senato il 25 luglio 2012 e trasmesso alla Camera (denominato n. 5386 / Atti Camera), nella XVI Legislatura. Previsione: il numero dei deputati è di 508, otto dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Il Senato federale è composto da 250 senatori eletti a suffragio universale e diretto su base regionale. Partecipano ai lavori del Senato federale, secondo le modalità e con gli effetti previsti dal suo Regolamento, con diritto di voto sulle materie di legislazione concorrente ovvero di interesse degli Enti territoriali, un rappresentante per ogni Regione, eletto fra i propri componenti, all’inizio di ogni legislatura regionale, da ciascun Consiglio o Assemblea regionale. Per la Regione Trentino-Alto Adige / Südtirol, i Consigli delle Province autonome eleggono ciascuno un rappresentante. I rappresentanti delle Regioni nel Senato federale non sono membri del Parlamento, non ricevono la relativa indennità.

V] Progetto di legge costituzionale “Renzi – Boschi”, approvato da una maggioranza parlamentare di centrosinistra e sottoposto a Referendum popolare, con esito negativo, il 4 dicembre 2016, nella XVII Legislatura. Previsione: il numero dei deputati è di 630, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Il Senato della Repubblica è composto da 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica. I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi istituzionali territoriali dai quali sono stati eletti. Secondo la predetta previsione, dunque, dei 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, 74 ricoprono, contemporaneamente, la carica di consiglieri regionali e 21 ricoprono, contemporaneamente, la carica di sindaci. A fronte di tale composizione del Senato, nel progetto “Renzi – Boschi”, così viene riformulato l’articolo 55 della Costituzione, per la parte relativa alle attribuzioni del medesimo Senato (si veda il quinto comma): «Il Senato della Repubblica rappresenta le Istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato». Attribuzioni di grande rilevanza, come si vede, rispetto alle quali c’è fortemente da dubitare che la prevista composizione del Senato sia adeguata allo svolgimento dei compiti di istituto. Tanto più che, secondo la formulazione delle modifiche costituzionali proposte, i medesimi senatori non lavorerebbero a tempo pieno per il Senato, dovendo contemporaneamente assolvere altri rilevanti impegni istituzionali nei consigli regionali, o nelle amministrazioni comunali di cui sono membri.

Alla luce di questo excursus storico, la nostra conclusione è che il numero alla fine individuato dalla riforma costituzionale approvata nel 2019, 400 deputati e 200 senatori, sia equilibrato. Un Senato di 200 membri può funzionare perfettamente.

 

3La riduzione del numero dei parlamentari nell’attuale bicameralismo paritario.

I critici della riforma hanno ragione su un punto: la Relazione della Commissione Bozzi, del gennaio 1985, affermava l’esigenza di superare il bicameralismo paritario, nel senso di differenziare le attribuzioni della Camera e del Senato e di non coinvolgere entrambi i Rami del Parlamento nel procedimento legislativo, fatta eccezione per gli atti di maggiore rilevanza (disegni di legge costituzionale, eccetera). Come si è visto dal sommario excursus storico, richiamato nel paragrafo precedente, tutti i progetti di riforma tentati nelle successive legislature erano, in qualche misura, rivolti al medesimo obiettivo della differenziazione delle attribuzioni di ciascuna Camera. Non a caso in molti progetti il Senato veniva definito “federale”; con ciò stesso diventava l’assemblea direttamente rappresentativa del sistema delle Regioni e delle autonomie locali.

Calibrare attribuzioni e competenze delle due Camere, tuttavia, non è cosa semplice, né facile. Questa scelta è immediatamente connessa alla disciplina del procedimento legislativo: ci saranno ipotesi in cui entrambe le Camere sono chiamate a concorrere all’iter legislativo perché vengono in considerazione atti di particolare rilevanza; ipotesi in cui l’attività legislativa è di competenza della sola Camera dei deputati, quale Organo di rappresentanza generale; ipotesi in cui il Senato, in relazione alle materie trattate, può chiedere di pronunciarsi comunque, sia pure in modo non vincolante, su progetti di legge di competenza della Camera; ipotesi in cui, trattandosi, ad esempio, di materie quali l’ordinamento delle autonomie locali, spetta soltanto al Senato legiferare. Passare da questo schema concettuale alle disposizioni normative che dovrebbero codificarlo, è tutt’altro che agevole. Si pensi alle infinite polemiche provocate dalla proposta di riformulazione dell’articolo 70 della Costituzione, contenuta nel progetto di legge costituzionale “Renzi – Boschi” del 2016. Di fronte a tante ipotesi differenziate di procedimento legislativo, ciascuna suscettibile di ulteriori varianti, tanto il tecnico del diritto, quanto il comune cittadino, finiscono, per ragioni diverse, per provare sentimenti di fastidio e di smarrimento. Si ha la sensazione che una riforma così concepita complichi le procedure, invece di semplificarle.

Il passaggio al bicameralismo differenziato sconta una ulteriore difficoltà. Alcune forze politiche – e tra queste si può citare, senza timore di smentite, il Partito Democratico – ritengono che il sistema bicamerale non sia più attuale, né più rispondente all’esigenza di assumere decisioni in tempi rapidi. Di conseguenza, sono, tendenzialmente favorevoli a che ci sia una sola Assemblea parlamentare rappresentativa, la Camera dei deputati, con conseguente soppressione del Senato. Considerato poco più di un residuo storico.

Il progetto di legge costituzionale “Renzi – Boschi” del 2016 tendeva, appunto, a ridimensionare l’importanza del Senato, senza però arrivare ad una sua formale soppressione.

Tutte le questioni sollevate sono tuttora molto controverse e non si vede all’orizzonte alcuna possibilità che si formi un orientamento largamente maggioritario fra le forze politiche.

Nelle condizioni descritte, la riforma costituzionale del 2019 ha l’immenso pregio della semplicità. Consegue l’obiettivo di ridurre il numero dei parlamentari, ma lascia impregiudicata l’eventualità che, in futuro, possa essere introdotta una nuova disciplina delle attribuzioni delle due Camere. Il riformatore costituzionale del 2019 procede per piccoli passi ed invita quanti hanno progetti riformatori più ambiziosi a continuare a studiare.